Artículo de la Dra. Livia Verónica Domecq, sobre jurisdicción preventiva en el fuero contencioso administrativo, elaborado en el marco del IV Encuentro Nacional de la Federación de Ateneos de Estudios Procesales (FAEP), realizado en la ciudad de Resistencia, en el mes de junio de 2015.
JURISDICCIÓN PREVENTIVA
en el FUERO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Es mi propósito comentar un pronunciamiento judicial en que se ejerció jurisdicción preventiva exhortando a la Municipalidad de Resistencia, Provincia del Chaco, a evitar conductas reiteradas de quebrantamiento del orden jurídico, en desmedro de la integridad del salario y las condiciones dignas y equitativas de labor en el empleo público. Para ello, relataré brevemente los antecedentes del caso, a fin de describir cómo opera, en ocasiones, la actividad preventiva de los jueces en el proceso contencioso administrativo.
Introducción.
Últimamentese ha puesto especial atención a la función preventiva que cabe al Poder Judicial en la realidad actual; en particular, a los jueces civiles respecto a la prevención del daño, adicionándose a su tradicional función “reparadora” o “resarcitoria” un nuevo rol “preventivo” del daño.
Con su habitual elocuencia el Dr. Peyrano alude al perfil profiláctico que debe tener el juez civil ideal del siglo XXI, en cuyo mérito puede y debe conjurar amenazas de quebrantamientos del orden jurídico que se le ha encomendado, primeramente mantener incólume, y restablecer, sólo a título de patología1.
La doctrina procesalista propugna casi unánimemente la actividad oficiosa de los jueces, tendiente a evitar el acaecimiento, repetición, agravación o persistencia de daños potencialmente posibles, conforme al orden normal y corriente de las cosas, a partir de una situación fáctica existente; existiere o no algún vínculo jurídico preexistente con el legitimado pasivo de ella. De tener éxito, se traducirá, por lo general, en una orden de hacer o de no hacer que busque revertir o modificar la situación fáctica que genera el riesgo de daño (o de persistencia o repetición) que justifica su promoción»2.
La jurisdicción preventiva viene así a constituir el mandato judicial de hacer o no hacer algo para evitar un resultado disvalioso que acontecerá de acuerdo al orden natural y ordinario de las cosas, dictado en el marco de un caso determinado aunque con proyecciones fuera de el, para supuestos futuros.
La prevención judicial es ejercida en el fuero contencioso administrativo chaqueño a través de sentencias exhortativas al Poder Administrador.
En efecto, la Cámara en lo Contencioso Administrativo del Chaco (en adelante C.C.A.Ch.). dictó pronunciamientos tendientes a evitar la reiteración de conductas omisivas de una Administración Municipal, al constatar el repetido incumplimiento del deber constitucional de tutela laboral.
Empleo. Remuneración. Deber de tutela del Estado.
El art. 14 bis de la C.N. al prescribir lo que dio en llamarse el principio protectorio: «[e]l trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes», y al señalar la serie de derechos y libertades que estas últimas «asegurarán al trabajador», refiere al salario, retribución o remuneración, de manera directa: «retribución justa», salario mínimo vital», «igual remuneración por igual tarea», «participación [de los trabajadores] en las ganancias de la empresa».
En lo relativo a los instrumentos internacionales de jerarquía constitucional (Constitución Nacional, art. 75, inc. 22, segundo párrafo), el salario ha ocupado plaza en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. XIV), en la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 23), en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC, arts. 61 y 71), en la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 51 inc. e) y en la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (art. 11 inc. 11.d).
La preocupación de la comunidad internacional en materia de salarios, también cuenta con antecedentes que precedieron largamente a los textos mencionados, según lo puso de manifiesto en 1919 el acto de creación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); vale decir, el punto XIII del Tratado de Versalles, reiterado en el Preámbulo de su Constitución (párrafo segundo), y sobre lo cual volvería la Declaración relativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo, llamada Declaración de Filadelfia, del 10 de mayo de 1944 (III.d). Corolario de ello, son los numerosos convenios y recomendaciones que fueron adoptados en el seno de esa institución relacionados con el salario.
Por su parte, el art. 28 de la Constitución de la Provincia del Chaco establece que el Estado tutela el trabajo en todas sus formas; agrega que la ley debe asegurar al trabajador las condiciones económicas, morales y culturales para una existencia digna y libre, que sus disposiciones revestirán carácter de orden público. Paralelamente, el art. 29 inc. 2, garantiza la “retribución, mínima vital y móvil”.
De los textos constitucionales surge que todo empleador debe velar por el cumplimiento irrestricto de las garantías relativas a las condiciones dignas y equitativas de labor e integridad de la remuneración. Se encuentran prohibidas por tanto, conductas que menoscaben dicho postulado.
Antecedentes de un caso que merece ser comentado.
En el caso «Vega Hugo c/ Municipalidad de Resistencia Chaco s/ Demanda Contencioso Administrativa», Expte. 4838/12, del registro de la Sala Segunda de la CCACh, se ventiló un reclamo de reconocimiento y pago de la Bonificación por Riesgo de Vida, que es plus remunerativo previsto en el Estatuto para el Personal Municipal -Ordenanza Nº1719/90-. Fue solicitado por el accionante en el marco de su relación de empleo con el Municipio de Resistencia-Chaco.
Surge del expediente judicial que el actor trabajaba en la Municipalidad como contratado desde el 01-09-86, pasando a revestir como personal de planta permanente en fecha 01/06/87. El reclamo administrativo tramitó por Actuación Simple Nº62361-V-2007, de la que surge que se asignó al Sr. Vega tareas de inspección en la vía pública. Entre los antecedentes colectados en sede administrativa obran reiteración de reclamos con igual finalidad.
La lectura de las constancias probatorias del caso da cuenta que se emitieron dictámenes favorables de las áreas técnicas, legales y presupuestarias del Municipio como también proyecto de resolución otorgando el beneficio al actor. A más de ello, las distintas dependencias dejaron constancia reiterada sobre la corrección y responsabilidad del agente en el desempeño de su tarea. No obstante, la administración patronal omitió el acto de reconocimiento, lo que motivó la promoción de la demanda judicial por denegatoria tácita en el año 2012.
Al comparecer a juicio la Municipalidad demandada negó la procedencia de la pretensión, desconociendo abiertamente los antecedentes de la reclamación previa, a la vez que opuso excepción de prescripción de los créditos reclamados por el accionante.
En ese escenario, el Tribunal hizo lugar a la demanda ordenando el reconocimiento y pago del plus remuneratorio reclamado. Independientemente de ello, exhortó a la demandada teniendo en consideración la existencia de números supuestos similares en los que se acreditó la conducta renuente del ente Municipal a reconocer derechos laborales de sus agentes, prologando sin razones el trámite administrativo y obligando a los agentes a litigar. Tal conducta administrativa, se estimó injustificada habida cuenta la efectiva acreditación de los requisitos de hecho y de derecho para acceder al reconocimiento de beneficios remunerativos acordes a la función asignada.
En el caso, se destacó la arbitrariedad incurrida por la Administración con el agente accionante con más de veinticinco (25) años de antiguedad que se limitó a cumplir la tarea asignada en beneficio del Estado Municipal con corrección y responsabilidad, quien debió acudir a la justicia para lograr el reconocimiento de sus derechos largamente reclamados.
Los jueces exhortaron a las Autoridades Municipales a que instrumenten los procedimientos administrativos y acto final en plazos razonables, con observancia de los principios de eficacia, economía y eficiencia exigibles a la Administración municipal en el marco de su relación de empleo público y concretar programadamente la solución administrativa, a supuestos análogos, evitando litigiosidad y mayores costos3.
Los términos del pronunciamiento permiten afirmar que se consideró el daño económico sufrido por el accionante al privarlo de un incremento remunerativo acorde a la función desempeñada y el que se irrogaría a tantos otros agentes en similar situación con la consecuente promoción de acciones judiciales de similar objeto. En ese contexto, se intentó prevenir el perjuicio patrimonial derivado de la reproducción de litigios, no sólo para los potenciales actores sino también evitar los costos para el erario municipal.
De ese modo el Tribunal emitió un mandato no solicitado por la parte actora con el fin de prevenir el quebrantamiento del orden jurídico y los daños económicos para las partes.
Conclusión
El pronunciamiento comentado es una muestra de como se puede ejercer prevención en el proceso contencioso administrativo. La instrumentación de exhortos a la autoridad pública constituye una vía idónea de diálogo institucional entre los poderes del Estado.
Cabe señalar que si bien el máximo Tribunal de la Nación ha expresado que «no compete a la Corte Suprema valorar ni emitir juicios generales sobre situaciones cuyo gobierno no le está encomendado. Pero como interprete final de principios de rango constitucional, le incumbe velar, en los casos sometidos a su conocimiento, por la vigencia real de esos principios y el logro de la plenitud del estado de derecho» (Fallos 301:771; en similar sentido, Fallos 300:1282)
En ese orden de ideas debe propiciarse el ejercicio de un prudente y armónico activismo jurisdiccional en el Estado de Derecho, a fin de afianzar la justicia.
El equilibrio que debe imperar entre el control judicial y las facultades propias del Poder público, encuentra un saludable cauce en las sentencias exhortativas como la comentada. Sin rebasar los límites de la actuación judicial se induce al poder administrador a evitar conductas potencialmente dañosas, contrarias al mandato constitucional de tutela laboral, a fin de preservar nada más ni nada menos que el sistema Republicano de Gobierno y el Estado de Derecho Constitucional.
1 Cfr. PEYRANO, Jorge W., «El perfil deseable del juez civil del siglo XXI» en JA, 2001-IV-863 y siguientes.
2 Cfr. PEYRANO, Jorge W., «La acción preventiva», Bs. As. 2004, Editorial LexisNexis – Abeledo Perrot, p. 36.
3 Cfr. Sentencia Nº 17, del 05 de marzo de 2014, del registro de la Sala Segunda de la C.C.A.Ch.